La gestione dell’acqua a Napoli resterà pubblica?

Lunedì 14 settembre, Salvatore Parisi del Comitato Esecutivo dell’Ente Idrico Campano e Ferdinando Capuozzo, Dottore commercialista e Revisore Legale, sono intervenuti nella Biblioteca sociale “La casa di Francesca” per discutere della gestione dell’acqua a Napoli: pubblica o privata?

In un serrato confronto con il folto pubblico presente, i due relatori hanno sostenuto che, per blindare la gestione pubblica dell’acqua a Napoli, la soluzione migliore è quella di trasformare l’Azienda Speciale ABC (Acqua Bene Comune) in una Società per Azioni in house.

Nell’articolo che segue, Ferdinando Capuozzo spiega perché.

Il mito della privatizzazione “in un click”

di Ferdinando Capuozzo

C’è una frase che, a Napoli, negli ultimi mesi, è diventata quasi un mantra. La si sente ripetere tra i cittadini, nei gruppi WhatsApp, attraverso i social, nelle assemblee pubbliche convocate per parlare d’acqua. Suona più o meno così: “Basta una firma. Trasformano l’Azienda Speciale ABC in una Società per Azioni, e domattina qualcuno cede le azioni ad un privato. L’acqua di Napoli finisce in mano ai predatori del bene comune per eccellenza, e nessuno se ne accorge finché non è troppo tardi.”

È una frase che fa presa. È semplice, è visiva, è spaventosa. E proprio per questo merita di essere presa sul serio, non per liquidarla con un’alzata di spalle, ma per smontarla pezzo per pezzo, mostrando cosa succede davvero quando un ente pubblico prova a “cedere un pezzo” di una società che gestisce un servizio come l’acqua.

La buona notizia, per chi teme la svendita, è che il diritto italiano ed europeo hanno costruito, attorno a queste società, qualcosa che assomiglia più a una cassaforte blindata che a una porta scorrevole.

Proviamo a raccontarla come si racconterebbe a chi non ha mai sentito parlare di “SPA in house providing”, perché la verità è che quasi nessuno, fuori dagli uffici legali ed esperti di diritto societario, sa davvero cosa significhi quella espressione. E però, paradossalmente, è proprio lì che si nasconde la risposta a tutte le paure.

Cos’è, in fondo, una società “in house”

Immaginiamo un Comune come una grande famiglia che deve occuparsi di un compito complicato: portare l’acqua a centinaia di migliaia di case, ogni giorno, senza interruzioni.

Il Comune ha due strade davanti a sé. La prima è affidarsi al mercato: bandire una gara, far competere aziende private, e scegliere chi offre il servizio migliore al prezzo più conveniente. È la strada normale, quella che si segue per quasi tutti gli appalti pubblici.

La seconda strada è diversa, ed è quella che riguarda ABC: il Comune può creare una società tutta sua, un “braccio operativo” che, sulla carta, è un’entità distinta, ma che nella sostanza è un prolungamento del Comune stesso. Non un fornitore esterno, ma qualcosa di più simile a un ufficio interno che, per ragioni tecniche, ha la forma di una società. Questa seconda strada si chiama, appunto, affidamento in house. E l’Unione Europea, che di regola tendenzialmente vuole vedere concorrenza e gare ovunque, la permette solo come eccezione, e solo a patto che vengano rispettate tre condizioni molto rigide.

Sono queste tre condizioni (chiariamo, non un atto di fiducia, non una promessa politica, ma tre paletti giuridici inderogabili) a rendere impossibile la “svendita silenziosa” di cui tanti hanno paura.

Le tre chiavi che tengono chiusa la cassaforte

Pensiamo a queste tre condizioni come a tre chiavi diverse, che devono girare tutte insieme perché la cassaforte resti chiusa e la società continui a operare come in house.

Basta che una sola di queste chiavi venga tolta dalla toppa, e l’intero meccanismo si inceppa.

1. La prima chiave è il capitale. Il 100% delle quote della società deve restare in mano pubblica. Non il 95%, non il 90%: cento per cento. È la chiave più visibile, quella a cui tutti pensano quando parlano di “vendita”: e infatti è vero che, se qualcuno vendesse anche solo una fetta piccola di azioni a un privato scelto liberamente sul mercato, questa chiave salterebbe via all’istante.
2. La seconda chiave è il controllo analogo. È un’espressione tecnica che nasconde un’idea semplice: il Comune deve poter comandare sulla società esattamente come comanda sui propri uffici interni. Non un’influenza generica, non un socio di maggioranza come tanti altri: un controllo pieno, capillare, quotidiano, sulle nomine, sulle strategie, sulle decisioni importanti. È come se il sindaco potesse aprire la porta dell’ufficio dell’acqua e dare disposizioni dirette, così come farebbe con un qualsiasi ufficio comunale.
3. La terza chiave è l’80% del lavoro. La società deve svolgere almeno l’80% della propria attività a beneficio dell’ente pubblico che la controlla, non del mercato generale (art. 16 D.Lgs. 175/2016). Deve restare, insomma, uno strumento dedicato a Napoli e ai suoi cittadini, non un’azienda che lavora in giro per il mondo e, per caso, serve anche il Comune.

Tre chiavi. Se girano tutte e tre insieme, la società resta in house e può continuare a gestire il servizio senza passare da una gara, un privilegio enorme, che nessuna azienda privata ottiene mai gratis. Ma è un privilegio a rigor di condizioni: nel momento stesso in cui una delle tre chiavi si stacca, il sistema non si “affievolisce” pian piano. Si rompe di colpo.

Cosa succede davvero se si cedono anche un minimo di azioni?

Qui arriviamo al cuore della questione, quella che davvero preoccupa i comitati: cosa succederebbe, concretamente, se un domani un’amministrazione decidesse di vendere anche solo una piccola quota di azioni ABC a un socio privato?

La risposta, per chi si aspetta uno scivolamento lento e silenzioso, sarà una sorpresa: non succederebbe un piccolo cambiamento trascurabile. Succederebbe un disastro normativo immediato. Un terremoto giuridico.

Nel momento esatto in cui entra un socio privato non scelto attraverso una specifica gara ad evidenza pubblica, la prima chiave, il capitale interamente pubblico, si stacca.

E a quel punto scatta un effetto domino che nessuna delibera comunale può fermare, perché non dipende dalla volontà politica: dipende dalla legge.

La società perde immediatamente la qualifica di in house. verrebbe meno il presupposto dell’affidamento in house e sarebbe necessario ridefinire il titolo di gestione secondo le regole previste dall’ordinamento. L’EIC (Ente Idrico Campano) a quel punto sarebbe obbligato, per legge, a revocare la gestione ed il Comune sarebbe obbligato a mettere a gara il servizio procedere secondo le modalità di affidamento previste dalla normativa sui servizi pubblici locali, (avviando una complessa procedura di gara a doppio oggetto per la scelta un partner operativo, nel caso di scelta societàmista, oppure procedere per la privatizzazione del servizio). E non finisce qui. Le banche dati dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e dell’AGCM (Antitrust) registrano ogni variazione nella compagine societaria enell’affidamento dei servizi pubblici locali a rete (D. Lgs. 201/2022). Un cambiamento come questo verrebbe intercettato in tempo reale.

In altre parole: chi immagina che si possa “vendere un pezzetto e continuare come prima” sta ipotizzando un’impossibilità giuridica. Vendere le azioni di una in house non è un’operazione contabile discreta. È un detonatore che fa saltare l’intero impianto su cui si regge la gestione diretta.

Il conto da pagare: La spada di Damocle della responsabilità erariale

Ipotizziamo adesso lo scenario peggiore. Ipotizziamo, che nel trascorrere del tempo un gruppo di amministratori, (Sindaco, Consiglio Comunale o dirigenti pubblici), decidessero scientemente di “forzare la mano”, smantellando il regime in house o cedendo azioni a privati senza una rigorosa, seria e documentata motivazione d’interesse pubblico, ma al solo scopo di favorire soggetti privati o interessi di mercato.

Chi pensa di poter compiere un’operazione del genere a cuor leggero ignora l’arma più affilata del nostro ordinamento: la giurisdizione della Corte dei Conti per Danno Erariale.

Nelle normali società di mercato, chi sbaglia risponde spesso solo dinanzi alla giurisdizione civile. Ma per le S.p.A. in house, le Sezioni Unite della Cassazione e l’articolo 12 del Testo Unico delle Società Pubbliche (D.Lgs. 175/2016) stabiliscono una regola fondamentale: amministratori della società, sindaci, dirigenti e amministratori locali rispondono direttamente, con il proprio patrimonio personale, dinanzi alla Procura della Corte dei Conti.

Se un amministratore pubblico o un dirigente firmasse una cessione o un’uscita dall’in house pretestuosa, priva di una seria motivazione tecnica ed economica, si esporrebbe a conseguenze devastanti:

• Danno erariale da perdita del patrimonio concessorio: Smantellare un affidamento in house legittimo e di lungo termine per regalare quote o fette di mercato ai privati significa privare la collettività e il Comune di un bene e di una concessione di valore inestimabile. La Procura contabile qualificherebbe la differenza di valore e la perdita della concessione come danno erariale diretto.
• Svalutazione della partecipazione pubblica: Se dalla cessione o dal cambio di regime derivasse una svalutazione del patrimonio sociale di ABC o un aggravio dei costi del servizio per l’ente pubblico, chi ha votato o proposto la delibera senza adeguate motivazioni sarebbe chiamato a risarcire l’Erario fino all’ultimo centesimo.
• Contestazione della colpa grave e del dolo: La scelta di uscire dall’in house per favorire privati non è protetta dalla c.d. discrezionalità delle scelte gestionali. Quando una decisione pubblica è priva di istruttoria, illogica o palesemente preordinata a favorire terzi, la Corte dei Conti individua la colpa grave o il dolo contabile, spazzando via ogni scudo protettivo.
• La responsabilità dei dirigenti dell’Ente Locale: Non rischiano solo i politici in Consiglio o Giunta. Rispondono personalmente di danno erariale anche i dirigenti comunali e i funzionari preposti al Controllo Analogo che abbiano espresso pareri favorevoli o omesso di vigilare su operazioni volte a depotenziare la società pubblica a favore del privato.

La Corte dei Conti non fa sconti e non risponde agli slogan politici: lavora su perizie contabili. Firmare un atto volto a favorire un privato a danno dell’interesse pubblico equivale, per un amministratore, a mettere a rischio la propria casa, i propri conti correnti e la propria carriera professionale.

Le procedure: niente blitz notturni

A questa spada di Damocle finanziaria si aggiunge un altro presidio procedurale insuperabile: quando una società opera in forma di S.p.A. in house, si dota di uno Statuto e di Patti Parasociali che blindano esplicitamente il controllo analogo e la titolarità pubblica.

Per toccare quei documenti, modificare lo Statuto e aprire la porta a soggetti terzi non basta una firma in una stanza chiusa. Occorrono:

• Delibere motivate di indirizzo straordinario del Consiglio Comunale (con dibattito e voto pubblico);
• Relazioni motivate di congruità economica da trasmettere alla Corte dei Conti ed inviare all’ANAC e all’AGCM;
• La pubblicazione degli atti per 60 giorni prima di qualsiasi efficacia (art. 14 D.Lgs. 201/2022).

Ogni singolo passaggio è visibile, impugnabile dai cittadini, dai comitati e dalle associazioni dinanzi al TAR, e immediatamente esaminabile dalle Procure contabili. Non esistono blitz notturni.

Il vero terreno del dibattito

Tutto questo non significa che il dibattito sulla trasformazione di ABC sia chiuso, né che ogni preoccupazione sia da snobbare. Restano, legittime, le domande di fondo: che tipo di partecipazione democratica vogliamo attorno a un bene comune come l’acqua?

Come si concilia il modello dei beni comuni con l’obbligo, imposto dalla normativa nazionale (D.Lgs. 201/2022), di adeguare la forma giuridica degli enti gestori dei servizi a rete? Sono domande politiche e costituzionali, e meritano una discussione seria, rigorosa e trasparente.

Ma sul piano tecnico, economico e giuridico, la narrazione della “privatizzazione con un click” o della “svendita facile” semplicemente non sta in piedi.

Il regime dell’in house è una gabbia. O si resta integralmente dentro il perimetro pubblico, con il controllo analogo intatto e la responsabilità contabile a sanzionare chiunque provi a fare colpi di mano, oppure l’intero castello dell’affidamento diretto crolla.

Capire questo meccanismo non serve a spegnere la vigilanza dei cittadini. Serve ad armarla con strumenti veri: spostando il dibattito dalla paura irrazionale di un “click” alla pretesa di patti parasociali blindati, statuti partecipati e controlli spietati su chiunque amministri la cosa pubblica